Ahogy ezt a releváns nemzetközi szakirodalom, így például a Nemzetközi Valutaalap (IMF) témakörben írt tanulmány sorozata, vagy a Pénzügyi Stabilitási Tanácsnak (FSB) a megerősített felügyeletről szóló 2010-es jelentése is alátámasztja, a nemzetközi szervezetek szakértői már sok évvel ezelőtt megfogalmazták, hogy a pénzügyi szektor szabályozásának és felügyeletének függetlensége éppúgy fontos a pénzügyi stabilitás szempontjából, mint a jegybankok függetlensége a monetáris stabilitás miatt. 

Nem ma kezdődött a küzdelem

A működés függetlensége ugyanis megakadályozza, hogy a felügyeleti hatóságok döntéseit befolyásolják az általuk felügyelt ágazatok vagy akár politikai szereplők, s így hatékonyabb és megfelelőbb védelmet tudnak nyújtani a pénzügyi szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztók, ügyfelek számára. Ennek ellenére a nemzetközi szintű tapasztalatok azt mutatják, hogy a felügyeleti tevékenység függetlenségének megvalósítása a gyakorlatban mégis lassúbb és nehézkesebb folyamat, mint a klasszikus központi banki funkcióé.

A felügyeleti megközelítések hiányosságaira és az egyes országok közötti különbségeire élesebben a 2008-ban induló pénzügyi válság világított rá. Az IMF 2010-es tanulmányában továbbá azt tárta fel, hogy a válság által felvetett problémás kérdésekre adott nemzetközi válasz is a szabályozási keret javítására összpontosított inkább (pl. olyan területeken, mint a tőke, likviditás, tartalékképzés, számvitel, rendszerkockázatok kezelése), arra kevésbé, hogy magát a felügyeleti működést hogyan lehet megerősíteni. Ugyanebben a tanulmányban a válság tanulságainak és a pénzügyi standardoknak való megfelelés vizsgálata alapján az IMF a következőkben határozta meg a hatékony felügyelet jellemzőit: átfogó, intruzív, szkeptikus, proaktív, alkalmazkodó és meggyőző. 

A hatékony működéshez azonban világosan meghatározott hatáskörre, megfelelő erőforrásokra, szervezetre, más hatóságokkal való konstruktív munkakapcsolatokra és nem utolsó sorban cselekvésre való hajlandóságra van szükség, különösen mivel a felügyeleteknek időnként népszerűtlen, de szükségszerű intézkedéseket is végre kell hajtani. Mindehhez szabadság, rugalmasság, működési függetlenség szükséges, amely viszont együtt kell járjon a megfelelő átláthatósággal, elszámoltathatósággal. Ez utóbbit pedig – a kör bezárásaként – egyértelműen meghatározott mandátumokkal, beszámolási és felügyelési struktúrákkal kell alátámasztani.

A vonatkozó nemzetközi normarendszert vizsgálva azt látjuk, hogy a Nemzetközi Fizetések Bankja (BIS) keretein belül működő Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság (BCBS, vagy Bázeli Bizottság) az általa kidolgozott és többször felülvizsgált hatékony bankfelügyeletre vonatkozó alapelveknek már az első, 1997-ben kiadott változatában is kiemelte a felügyeletek működési függetlenségének fontosságát. Az alapelvek 2012-es nagyobb szabású felülvizsgálatakor pedig a függetlenség kérdése még nagyobb hangsúlyt kapott a – méretük, összetettségük, befolyásuk miatt – rendszerszinten jelentős pénzügyi intézmények erős felügyeletének biztosítása szempontjából, a globális pénzügyi stabilitás megőrzése érdekében. Tőkepiaci, biztosítási, illetve pénztárfelügyeleti oldalról további nemzetközi szervezetek (pl. IOSCO, IAIS, IOPS) szintén alapelvként kezelik az illetékes felügyeleti hatóságok függetlenségét.

Az IMF 2019-es tanulmányában a fentiek ellenére mégis azt a megállapítást tette, hogy a Világbankkal közösen végzett vizsgálatuk alapján a 29 bázeli alapelvnek történő megfelelés tekintetében a függetlenség és az erőforrások terén tapasztalták a legkisebb fejlődést. Olyannyira, hogy szinte egyetlen ország sem felelt meg teljes mértékben ezeknek. A legnagyobb hiányosságokat a gyenge irányításban, valamint a nem megfelelő emberi és költségvetési erőforrásokban találták, amelyek lehetőséget teremtenek a külső befolyásolásra.  

Itt említést érdemel még a Bank of England 2020-ban készített hiánypótló tanulmánya, amelyben 43 ország 1999-2019 közötti adatait figyelembe véve vizsgálta a függetlenségi reformok pénzügyi stabilitásra gyakorolt hatását. Ebben – a vizsgált témakörben először – számszerű bizonyítékot adott arra, hogy a nagyobb szabályozási és felügyeleti függetlenséget eredményező reformok a bankok mérlegében alacsonyabb nemteljesítő hitelekkel jártak együtt, miközben a bankok jövedelmezősége és működésük hatékonysága sem romlott.

A feltárt hiányosságok miatt a nemzetközi szervezetek tovább folytatták munkájukat a pénzügyi felügyeletek függetlenségének megerősítése irányába.

Szabad, de átlátható működés a cél

A három európai felügyeleti hatóságra vonatkozó rendeletek (1093/2010/EU, 1094/2010/EU, 1095/2010/EU) felülvizsgálata (ESA’s review, 2020) során új előírásként került be ezekbe, hogy az ESA-k kötelesek a felügyeletek függetlenségének előmozdítására és nyomon követésére. A feladat teljesítése érdekében a három hatóság szoros együttműködésben kezdte meg a munkát, s a nemzeti felügyeleti hatóságok körében 2021-ben végzett felmérések folyományaként 2023 októberében közzétették a témában közösen megfogalmazott kritériumokat. Ehhez alapul vették az EIOPA által már 2021-ben elfogadott felügyeleti függetlenségi kritériumokat, amit kiegészítettek, és átalakították a többi szektor igényeinek is megfelelően, figyelembe véve a Bázeli Bizottság és az IOSCO releváns alapelveit is. A szempontrendszer kidolgozása során az illetékes nemzeti hatóságok, köztük a Magyar Nemzeti Bank (MNB) is megtehették javaslataikat, észrevételeiket.

A függetlenségi kritériumokat négy fő témakör szerint csoportosították, ezek a működési, a személyes, valamint a pénzügyi függetlenség, illetve az elszámoltathatóság és átláthatóság alapelvei.

A működési függetlenség alá tartozó kritériumok között nagy hangsúlyt kap, hogy a jogszabályoknak és az ezeket kiegészítő belső szabályoknak egyértelmű feladatokat és célokat kell meghatározniuk a felügyeleti hatóságok számára. Biztosítaniuk kell továbbá, hogy e hatóságok a felügyelt ágazatok és a kormányzat bármilyen fajta indokolatlan befolyása nélkül működjenek, hozzák meg intézkedéseiket, beleértve a szankciókat is. Külön pontban szerepel a felügyeleti hatóság irányító testületi tagjai illetéktelen befolyásolásának tiltása, illetve az, hogy a felügyelt ágazatok, a kormányzat – beleértve más kormányzati szerveket vagy hatóságokat – képviselői nem lehetnek e testületek tagjai. Utóbbi alól kivételt képeznek azok a szanálási és betétbiztosítási funkciókhoz kapcsolódó irányító testületek, amelyek döntései hatást gyakorolhatnak a közpénzek vagy a pénzügyi stabilitás vonatkozásában.

A működési függetlenségről szóló részben szerepelnek továbbá a felügyeleti hatóságok belső eljárásaira, magas szintű sztenderdeknek megfelelő irányítására vonatkozó kritériumok. Ezek kiemelt elemei az egyértelmű, független és átlátható döntéshozatali folyamat, továbbá a felügyeleti követelmények és eljárások következetes és méltányos alkalmazása, rendszeres felülvizsgálata. Idetartoznak a felügyeletek jogi hatásköreinek, többek között a – hatékony, arányos és visszatartó erejű – jogérvényesítő funkciójának megfelelő biztosítása, valamint, hogy a feladatok delegálása ne veszélyeztesse a felügyeleti tevékenység minőségét és átláthatóságát. Itt jelenik meg a megfelelő működéshez szükséges emberi és anyagi erőforrások rendelkezésre állásának, továbbá a működési és stratégiai tervezés fontossága. 

E kritériumok között szerepel a hivatalos felügyeleti határozatok elleni független fellebbezési eljárás lehetősége is (pl. közigazgatási vagy szakosodott bíróságok előtt). Utóbbi azonban nem akadályozhatja indokolatlanul a felügyeleti hatóságnak azt a jogát, hogy szükség esetén időben beavatkozzon az ügyfelek, befektetők és/vagy a pénzügyi stabilitás védelme érdekében.

A személyes függetlenséget alátámasztó szempontrendszer a hatóságok irányító testülete tagjainak kiválasztására, kinevezésére és visszahívására vonatkozó átlátható eljárásokat emeli ki. Hangsúlyozza, hogy a tagoknak feddhetetlennek kell lenniük és egyénileg megfelelő képzettséggel, készségekkel és tapasztalattal kell rendelkezniük, amelyek lehetővé teszik, hogy a testület egésze kiegyensúlyozottan irányítsa a felügyeleti hatóság tevékenységét. A személyes függetlenség biztosítása érdekében a kritériumok szigorú etikai normák és összeférhetetlenségi szabályok alkalmazását várják el a felügyeleti hatóságoktól, nemcsak a vezetők, hanem minden munkatárs vonatkozásában is. 

A pénzügyi függetlenségre vonatkozó kritériumok lényege, hogy a felügyeleti hatóságok elegendő pénzügyi forrással rendelkezzenek feladataik teljesítéséhez. A finanszírozási modell többféle lehet (pl. állami finanszírozás, vagy a felügyelt intézményektől beszedett díjak), de nem sértheti a felügyeleti hatóság függetlenségét. A finanszírozás módjának stabilnak, kiszámíthatónak és átláthatónak kell lennie.

A kritériumok negyedik köre a pénzügyi felügyeleti hatóságok elszámoltathatóságáról és átláthatóságáról szól, ami függetlenségük társadalmi elfogadásának feltétele. Ezek kereteit egyértelműen, jogszabályokban kell meghatározni. A világosan lefektetett felügyeleti célkitűzések és prioritások segítik az elszámoltathatóságot: ezek végrehajtásáról a hatóságoknak éves jelentésükben is be kell számolniuk, továbbá éves pénzügyi beszámolójukat független külső könyvvizsgálónak kell felülvizsgálnia. Elvárás a felügyeleti hatóságokkal szemben továbbá, hogy erős belső irányítási struktúrával és folyamatokkal rendelkezzenek, beleértve a kockázatkezelési és belső ellenőrzési rendszereket, amelyek támogatják elszámoltathatóságukat és működésük integritását.

Magyarországon már megvalósult

A pénzügyi felügyeleti hatóságoknak rövidebb távon sokszor népszerűtlen intézkedéseket is meg kell hozniuk az általuk felügyelt piaci szereplők felé a pénzügyi rendszer biztonsága érdekében, amihez megfelelő függetlenség szükséges. Ilyen lehet például magasabb tőkekövetelmények teljesítésének, vagy konzervatívabb kockázatvállalási előírásoknak a betartatása. A felügyeletek működési függetlensége másrészről ugyanakkor természetesen nem lehet korlátlan. A megfelelően és egyértelműen meghatározott megbízatások és elszámoltatási struktúrák azonban alapvetően segítik és nem hátráltatják a felügyelőket céljaik elérésében. 

Ezen elvek megértésének és megvalósulásának előremozdítását célozzák az ESA-k által kidolgozott felügyeleti függetlenségi kritériumok is, amelyek gyakorlati végrehajtása a releváns jogszabályi keretek között elvárt. Magyarország esetében az MNB, mint a pénzügyi szervezetek felügyeletéért felelős hatóság működése már évek óta megfelel az ESA-k által megfogalmazott kritériumoknak. Az MNB törvény és a kapcsolódó szabályok megteremtették a jegybanki és így a felügyeleti függetlenség alapjait mind a négy fő témakör tekintetében.

(A cikk szerzője, Kerékgyártó Judit a Magyar Nemzeti Bank vezető szabályozási szakértője)