Milyen változást hozna az új paktum? Hogyan változtatna a jelenlegi helyzeten?

Marsai Viktor: A jogi környezetben lesznek markáns változások. Ideértve az uniós határon lefolytatandó eljárásoktól kezdve a harmadik országokkal való együttműködésig. Összeségében azonban földcsuszamlásszerű változás nem várható. A tagállamok által elfogadott új javaslat szerint az eddig megoldásként erőltetett kötelező kvótaelosztást felváltja a kötelező szolidaritás bevezetése. A probléma az új javaslattal az, hogy már egy korábban sem működő megoldást vezetne be újra. Ezek szerint egy tagállamnak három választási lehetősége lenne:

Kapcsolódó

 

  1. át lehet venni a menedékkérőket
  2. személyenként 20,000 eurós (8 millió forintos) pénzügyi kompenzáció fizetésével elkerülni a befogadást
  3. vagy képesség növelő projektet finanszírozni a frontállamban

 

Ez azt jelenti, hogy amely tagállamok nem szeretnének menedékkérőket befogadni, azoknak nagyon komoly pénzügyi terhet kell vállalniuk. Ráadásul, a harmadik opciónál egyelőre nem pontosan rögzítettek a feltételek, így nem világosan szabályozott, hogy a gyakorlatban miként valósulhatnak meg a szóban forgó fejlesztések. Ráadásul azt a frontországnak kell kérnie: hiába szeretne például Magyarország egy ilyen projektet támogatni, ha azt mondjuk, Görögország nem kéri.

Hoz változást a paktum elfogadása a határvédelem területén?

M.V: A rendszerbe beépül egy előszűrési mechanizmus, amelynek keretében az illetékes hatóság eldönti, hogy a menedékkérő beléphet-e az EU területére a rendes eljárásra, vagy az EU területén kívül kell lefolytatni a menekültügyi eljárást. Ez azonban részben fikció: a közép-mediterrán útvonal kapcsán például ez értelmezhetetlen, itt nincs ,,külső határ”. Az EU-ba belépő menekültek 60-65 százalékáról derül ki egyébként, hogy nem jogosultak nemzetközi védelemre, így őket gazdasági bevándorlóknak nevezhetjük.

A mostani rendszernek a legnagyobb hibája, hogy a jogalap nélkül az EU területén tartózkodó embereket nem képes repatriálni. A kitoloncolási mutatók 20 százalék alatt vannak, ami nagyon rossz arány. A határokon lefolytatott eljárás kapcsán pedig az új rendszerben is rengeteg a kivétel, így a legtöbben bejutnak az EU területére. Ráadásul a határvédelem jelentős kihívások elé van állítva, és az is kérdés, hogyan fog fizikailag kinézni a határnál lefolytatott eljárás. Itt van Szerbia helyzete: nagyon nehéz elképzelni, hogy ott lehessen tartani a menedékkérőket az eljárás ideje alatt. A problémára a tranzitzóna volt egy megoldási kísérlet Magyarország részéről, amit az Európai Bíróság elkaszált.

A tengeri határokon át érkezők esetében a harmadik országokban lefolytatott eljárás szintén lehetetlen. Ebben az esetben a hibrid megoldások lehetnek működőképesek, amint azt az olasz-albán megállapodásnál láthatjuk. Az ő esetükben a befogadó állam az EU joghatóságán kívül van, ami ismételten fogós jogi kérdést vet föl, hiszen olasz nemzeti joghatóság érvényesül, de nem uniós területen. Ugyanakkor ez a megoldás is csak úgy csúszhatott át, hogy az olaszok csak azokat szállíthatják majd Albániába, akiket a nyílt tengeren állítottak meg.

Mi történik, ha egy menedékkérőnek elutasítják a kérelmét? Kitoloncolják őt az EU-ból?

M.V: A hazatoloncolások előtt jelentős akadályok tornyosulnak, és nem csak jogi értelemben. Nem látszik, hogy az új uniós jogszabály a jogi feltételek rögzítésén túl, ezt illetően segítene bármiben is. Hiszen az EU területéről való kitoloncolásnak elsőszámú feltétele, hogy legyen olyan állam, amely befogadja a kitoloncolt személyt. Erre két lehetőség létezik. Vagy a kiinduló ország vagy valamelyik biztonságos tranzitország fogadja vissza, ám ehhez mindkét esetben előzetes megállapodások szükségesek. Ezek a gyakorlatban egyelőre nincsenek meg, vagy nem működnek, tehát jelenleg nehezen elképzelhető, hogy a visszatoloncolási arány javuljon.

A legjobb példa Szerbia, mint biztonságos harmadik ország, amelynek visszafogadási egyezménye is van az Európai Unióval, ám amikor megnövekedett a migrációs nyomás, akkor Szerbia az egyezményt ideiglenes jelleggel felmondta.

Az új migrációs paktum elfogadása esetén, ha egy menedékkérő nem jogosult a nemzetközi védelemre, kinek a kötelezettsége lesz végrehajtani a kitoloncolást?

M.V: Ez mindig is tagállami felelősség volt, ezen nem fog változtatni az új uniós jogi keret. Ráadásul a menekültügyi eljárásokat a tagállamoknak kell lefolytatni, amihez minimális támogatásra számíthatnak az EU-tól.

Az Európai Unió és a schengeni övezet külső határvédelmében várható változás?

M.V: Az uniós jogszabálymódosítások a legfontosabb sarokpontokat nem fogják érinteni. Tehát, amennyiben valaki elér az EU külső határaihoz, netán belép a területére a tagállamnak jogszabályi kötelezettsége foglalkozni vele.

A legújabb ötlet szerint gyorsítani fogják a menekültügyi eljárásokat, azonban a gyakorlatban több ponton akadhat meg a folyamat. Úgy fogalmaznék, ha valaki eddig 1 hónap alatt olvasta el a Háború és békét, az nem fogja tudni ugyanezt megtenni két hét alatt, mert egy jogszabály erre kötelezi.

A jelenlegi rendszerben is vannak sajnos kiskapuk, és ezeket az új paktum sem zárja be. A jogszabály változtatás beemel egy új öt-hét napos előszűrő vizsgálatot, amely alatt a hivatásos szervek eldöntenék, hogy a menekült jogosult-e az unió területére lépni. Ha nem, mert kicsi az esélye, hogy nemzetközi védelemben részesül, a határmenti eljárás veszi kezdetét. Ez a gyakorlatban azonban fogva tartást, egy zárt táborban lévő tartózkodást jelentene, ami viszont jogi kiskapuval megkerülhető. Jelesül, gyermekeket -így az őket kísérő szülőket- főszabály szerint nem lehet fogva tartani, így valószínűsíthetően egyre többen gyermekekkel indulnak majd el a siker reményében. Ez a folyamat egyszer már lejátszódott az Egyesült Államokban, sőt vannak erre utaló jelek itt a nyugat-balkáni útvonalon is.

Az európai szolidaritás nevében, ha egy tagállam nem kíván menedékkérőket befogadni, akkor arra van lehetősége, hogy 20 ezer euró kompenzációt fizessen minden személy után. Van arra előzetes becslés, mennyi uniós tagállam fizetne ahelyett, hogy befogadjon?

M.V: Előzetesen nincsenek becslések, hiszen az adott tagállam pillanatnyi döntésén fog múlni. Az új szabályozás nyomán bevezetett kötelező szolidaritás két tényezőre épül. A már említett kvótaelosztásra, ill. a tagállamoknak még egy rendelkezésnek meg kell majd felelniük. Az előző évek határátlépési adataiból következően lesz meghatározva az, hogy milyen nagyságú bürokratikus kapacitással kell rendelkeznie az adott uniós országnak a menekültügyi eljárásokhoz. Tekintve a déli határ esetét, ahol az elmúlt években 170-270 ezres volt az érkezők száma, Magyarországnak egyszerre várhatóan 8.000 menekültügyi eljárást kellene tudnia lefolytatnia. Ha élesedik a háromhónapos gyorsított eljárási rend a határmenti eljárás kapcsán, akkor itthon az új uniós jogszabályok szerint 32 ezer kérelmet el kell bírálni egy évben.

Rendelkezésre állnak Magyarországon kapacitások a menekültügyi eljárások lefolytatására?

M.V: Jelenleg nem állnak rendelkezésre. A magyar menekültügyi rendszert nyilván ki lehet bővíteni, amire az új uniós paktum elfogadása után is két év áll majd rendelkezésre.

Az EU és több tagállam deklarált célja is a harmadik országokkal való együttműködés a migráció kezelésében. Az elmúlt évtizedekben született néhány megállapodás, amelyek több-kevesebb sikert hoztak. Hogyan lehetne ezeket értékelni? A megállapodások segíthetnek a migráció kezelésében?

M.V: A „kapuőr” államok bevonása a probléma kezelésébe régi törekvés, amely jelentős terhet vehet le az európai államokról. Spanyolország már 1992-ben kötött ilyen megállapodást Marokkóval, de emlékezhetünk az EU és Törökország közötti nyilatkozatra is. A közelmúltban hasonló megállapodás köttetett Tunéziával és Egyiptommal is. Annak ellenére, hogy a tunéziai alku végül meghiúsult, a „kapuőr” államok jelentős tömegeket tartanak vissza. Kizárólag Egyiptomban hivatalosan 9 millió ember, Törökországban 3,5 millió szír menekült tartózkodik. 2023-ban az Európai Unió külső határain csaknem 400 ezer irreguláris határátlépés történt, ami elsőre nagyon soknak tűnik, ám a fenti milliós adatok mellett eltörpül – még akkor is, ha nyilván nem mindenki akar továbbjönni Európa felé. De pl. Egyiptom esetében a 10 százalék is 900 ezer embert jelentetne – nem beszélve saját állampolgáraikról, akik szintén növekvő számban választják az irreguláris migrációt. A harmadik országokkal történő megállapodásokban persze van egy zsarolási potenciál is az EU-val szemben, amit már több esetben ki is használtak.

Összeségében változás látszik az európai politikai gondolkodásban. Egyre nagyobb hangsúly kerül ezekre a megállapodásokra, amit az Egyiptommal kötött több mint 7 milliárd eurós csomag is jól szimbolizál. Korábban Mauritániával és Nigerrel is történtek megegyezések. A migráció kezelésének ezen módja markánsan beépült a gyakorlatba. Minden kockázat és negatívum ellenére a „kapuőr” államokkal való megegyezés egy működő megoldás.

Nemrég Olaszország Albániával egyezett meg, hogy a jövőben együttműködnek a migráció hatékony kezelése érdekében. Gyakorlatilag ez is a harmadik országgal kötött megállapodások sorába illeszkedik?

M.V: Az olasz-albán egyezség egy kicsit más jellegű, igazából egy jogi innováció. Az olasz partiőrség a Földközi-tengeren a csónakon érkezőket nemzetközi vizeken tartóztatja fel, emiatt lehetőségük van ezen menekülteket Albániába szállítani. Ha olasz felségterületre lépnének, azonnal más lenne a jogi helyzet. Ezt követően Albániában gyorsított eljárásban kiszűrik kinek van reális esélye a menekültstátuszra, aki átmegy ezen az előzetes vizsgálaton, beléphet Olaszországba. A legnagyobb rejtély, mi fog történni azon menedékkérőkkel, akikről kiderül, hogy nem kaphatnak nemzetközi védelmet, így nem léphetnek be az EU területére.

Azonban, ha a rendszer működőképes lesz, akkor akár közös uniós misszió is indulhatna, hogy a tengeren keresztül érkezőket feltartóztassák, majd egy EU-n kívüli országban vizsgálják meg a kérelmüket.

Az Európai Bizottság az elmúlt egy évben politikai értelemben „erőltette” a paktum elfogadását. A folyamatot az európai választási kampány részeként kell értékelni vagy a tényleges megoldással kísérleteznek a döntéshozók?

M.V: Az Európai Bizottságnak kulcsfontosságú a paktum elfogadása, hiszen a ciklus egyik fő célkitűzése, Ursula von der Leyen személyes ígérete volt a választók felé. 2016-tól kezdődően egészen 2023-ig nagyon lassan haladt a folyamat, mint általában az uniós jogszabályalkotás. Ennek ellenére tavaly nyáron nagyon felpörögtek az események, ám még mindig úgy tűnt, a választásokig nem lehet eredményt elérni. Hiába volt egyes tagállamoknak, elsősorban Magyarországnak és Lengyelországnak ellenvetése, illetve hangsúlyozták fenntartásaikat, a folyamat mostanra révbe ért.

Úgy vélem, a nagy tagállamok a jogszabály elfogadásával egyidőben készülnek a kárenyhítésre is. Németország és Franciaország alapjaiban változtatja meg a saját bevándorlási rendszerét, egyértelműen szigorítanak, miközben most kötik meg a saját kezüket egy uniós szabályozással. Ez a „kettős látás” még sok vitatható helyzetet fog eredményezni.

Mi az Európai Unió menekültügyi politikájának legnagyobb kihívása a jövőben?

M.V: Az unió döntéshozói évek óta nem tudnak a legfontosabb kérdésre választ adni: egy normatív közösség leszünk, amely mindenkit befogad vagy világosan kijelöljük a határokat, amik alapján be lehet lépni az Európai Unióba. Az egyértelmű kommunikáció hiánya csak tovább fokozza a zűrzavart, és a paktumtól nem várható, hogy tisztább helyzetet teremtene.

Csak Németországban 300 ezer ember tartózkodik úgy, hogy ottlétüknek nincs legális alapja. Ám ezeket a gazdasági bevándorlókat a német állam a gyakorlatban nem tudja kitoloncolni, hiába van meg hozzá a jogi eszköze, így ők „tolerált” státuszba kerülnek. Az illegálisan érkezők egyébként pontosan tisztában vannak a helyzet fonákságával: ha egyszer bejutottak, akkor szinte biztosan nem lesznek kitoloncolva. A kialakult gyakorlat és a megfelelő kommunikáció hiányának elegye egyáltalán nem bír visszatartó erővel, így az elszánt embereket továbbra is vonzzák az irreguláris migráció mégoly veszélyes útvonalai.

Szerző: Tieger Endre, az EuroAtlantic Tanácsadó elemzője