A kohéziós politika eredményei: Délkelet-Európa

Az EU kohéziós politikájának eredményeit regionális fókuszokban értékelő cikksorozatunk utolsó részében a délkelet-európai államokat: Bulgáriát, Ciprust, Romániát, illetve Máltát vizsgáltuk. Míg az Európai Unió két legkisebb országa a 2004. évi nagy csatlakozáskor, addig Románia és Bulgária 2007-ben lett része a közösségnek. Az országok számára a csatlakozástól rendelkezésre álló, eltérő hosszúságú időintervallumokon túl az országok népessége, strukturális berendezkedése, valamint geopolitikai helyzetéből eredeztethető preferenciái is determinálták az kohéziós forrásokból való részesedést és a fejlődés ütemét. Az EU kohéziós politikájának eredményei a fenti országok kapcsán az alábbiak állapíthatóak meg:

• Az EU-hoz 2004 után csatlakozott délkelet-európai államok számára a telekommunikáció, az energiaszektor, az egészségügyi és társadalmi infrastruktúra fejlesztése a prioritás. A tagállamok sorában Ciprus (54,7%) és Málta (50,7%) fordítja erre kohéziós forrásainak legnagyobb hányadát, bár Bulgária (39,6) is Románia (33,2%) is a felsőházban helyezkedik el; 
• Bulgária a kohéziós források felhasználásával alacsony, 37%-os bázisról indult a GDP/fő mutatót tekintve, 2022-re is csak 22%-kal közeledett az EU-átlaghoz. Továbbra is az utolsó helyet foglalja el az EU tagállamok sorában - annak ellenére, hogy a kohéziós források évenként átlagosan 1,8%-kal járulnak hozzá a GDP-hez. Bár a foglalkoztatottság nő, továbbra is meghatározó a város-vidék között szakadék, amely mellett a belső kohézió ütemét az erre irányuló programok elhúzódó elfogadási is lassítja;
• Ciprus a GDP/fő fejlettségi mutatót tekintve a legmagasabb értékkel rendelkezett (91%) a belépők között, amely szintet 2022-re is képes volt megőrizni, a foglalkoztatottság pedig az évek során jellemzően az EU-átlag felett alakult;
• Málta habár Romániához vagy Bulgáriához képest, Ciprushoz hasonlóan a kohéziós források töredékét kapja, azokat hatékonyan használja fel: a foglalkoztatás aránya az ötödik legmagasabb az EU-ban, míg a vizsgált államok körében a GDP/fő (102%) mutatóval egyedüliként haladta meg az EU-átlagot;
• Románia a GDP/fő mutató hasonló értékével csatlakozott az EU-hoz, mint Bulgária, az elmúlt 16 év alatt erőteljesebben fejlődött: 36%-kal közelebb került az EU-átlagához, Magyarországot és Lettországot is utolérve. A román növekedés kulcsa a hatékony felhasználásban (abszorpció) és a megemelt saját tagállami hozzájárulásban gyökerezett. Ezutóbbi jelentős részét a zöld átálláson túl a foglalkoztatottság emelésére fordítják 2021-27 között, mert ez továbbra is elmarad a kívánt szinttől. 

Románia: a kulcs a saját tagállami hozzájárulás

Románia Bulgáriával együtt 2007-ben úgy csatlakozott az Európai Unióhoz, hogy az uniós piacokhoz való szabadabb hozzáféréssel, egyszerre a még meghatározó strukturális differenciák a gazdasági válság hatásaival együtt kiszolgáltatottabbá tették az országot. Ezért a kohéziós források a területi és társadalmi kohézióra fókuszálták a gazdasági visszaesés mérséklésével párhuzamosan.

2014-2020 között Románia 28,5 milliárd euró értékben valósított meg beruházást. Ugyanakkor a 77%-os abszorpciós ráta (Szlovákiához hasonlóan) azt mutatja, hogy a felhasználás hatékonyságában még jelentős tartalékok vannak. Habár a jelzett beruházások a GDP 2,2%-ának feleltek meg, az időszak végére a Covid járvány már éreztette hatását. Az EU 224 régiójának 60 százalékában emelkedett a munkanélküliség, Romániában voltak olyan régiók, ahol kimagaslóan 2,5%-kal növekedett a ráta. A kohézió előmozdítása érdekében ezért 2021-27 között, Románia minden szakpolitikai célkitűzésre fordított allokációját megemelte. Ennek meghatározó eleme a 15,6 milliárd euróra emelt saját tagállami hozzájárulás, amely a legnagyobb arányú növekedés az EU-n belül az előző időszakhoz képest (a dobogó másik két fokán Ciprus és Málta áll). 

Ezzel lehetőség nyílt, hogy a jelenlegi időszakban a társadalmi szektort 9,3 milliárd euróval támogassák, kiemelten a foglalkoztatottság növelését, vagy az egyészségügyi szektort (5,8 milliárd euró). A kohéziós pénzek segítségével Románia 21,7 milliárd eurót tervez fordítani a zöld átállásra, köztük a közüzemi szennyvíztisztítás fejlesztésére és fosszilis energiahordozók arányának csökkentésére az energiamixben. A források továbbá hozzájárulhatnak a Fekete-tenger megújuló energiapotenciáljának kiaknázásához.

A GDP/fő tekintetében Románia dinamikusabban tudott konvergálni az EU-átlagához, mint pl. Bulgária, ugyanakkor ennek motorja a fővárosi régió (164%). A kevésbé fejlett területek felzárkózása valamivel dinamikusabban történt mint más országokban. A 2010. évi 52%-ról 2020-ra 72%-ra növekedett, ennek ellenére a városokban (2,8%) és vidéki területeken (8,4%) fennálló munkanélküliség közötti szintkülönbség a mai napig jellemző. Felismerve a város-vidék közötti szakadékot, valamint a foglalkoztatottság lassú növekedését – amely 2022-ben még mindig az EU-átlag (74,6%) alatt van (68,5%) -, a szakadék csökkentésére 2021-27-es időszakban 40%-kal több forrás érkezik majd a kevésbé fejlett területekre.

Bulgária: fejlődés kérdőjelekkel

A 2007. évi csatlakozásakor a GDP/fő relációjában az EU-átlagának (=100%) 37%-át érte el. A rá következő 15 év alatt az ország 22%-kal közelebb került az EU-átlagához, de úgy Románia, mint más KKE tagállamok nagyobb ütemű fejlődésre voltak képesek. Ehhez hozzájárult többek között az is, hogy a 2014-2020-as időszakban a zöld átállás (4,4 milliárd euró), a társadalmi és területi kohézió (2 milliárd euró) támogatása prioritást élvezett az összesen csaknem 9,2 milliárd euróra rúgó (GDP 2,5%-a) beruházási volumenen belül. Ugyanakkor a digitális transzformáció financiális támogatásának elégtelensége (csak 100 millió euró) negatív hatást gyakorolt a versenyképességre.

Az állam ezért a digitalizációhoz való pénzügyi hozzájárulást 2021-27 között csaknem hétszeresére növelte (10 ezer KKV támogatása), amely mellett továbbra is a zöld átállás jelenti az elsődleges kormányzati célt. A kohéziós célra szánt 11 milliárd euróból 5,3 milliárd euró került allokálásra erre a célra. Ennek része a szénnek az energiamixből 2038-ig történő kivezetését célzó tevékenységek támogatása, a légszennyezés csökkentését és biodiverzitást elősegítő intézkedések támogatása. A források hatékony felhasználása mellett prioritás lett továbbá az is, hogy a források olyan beruházásokat/projekteket is támogassanak, amelyek a foglalkoztatottság növekedését is szolgálják. Bár az elmúlt 10 évben a ráta több, mint 12%kal nőtt meghaladva az EU-átlagot, a 75,1%-os érték továbbra is elmarad a 79%-os kormányzati célkitűzéstől. 

Bulgária régiói az EU legelmaradottabb területei közé tartoznak mind a foglalkoztatás, mind a GDP/fő tekintetében (59%), utóbbi az uniós átlaghoz viszonyítva a legalacsonyabb érték az EU-ban. A fővárosi régió – amely KKE tagállamokkal ellentétben a nemzeti GDP 51%-át termeli - sem éri el (92%) az EU-átlagot, míg a többi bolgár régió 2020-ban 36-42% között mozgott. Az országon belüli regionális különbségek elsősorban az iskolai végzettségek eltérő szintjére, a munkaerőpiac teljesítményére és a kutatás-fejlesztés támogatásának alacsonyabb mértékére vezethetők vissza. Az Igazságos Átmenet Alap (IÁA) közel 1,2 milliárd eurója a zöld átállás és energiaszektor támogatásán keresztül hozzájárulhatna a belső kohézió előmozdításához. Ugyanakkor Bulgária az egyetlen állam, amelynek erre vonatkozó tervezetét Brüsszel nem fogadta el 2022-ben. A hosszas belpolitikai válság miatti késlekedés sajnos eddig 100 millió euró kohéziós forrás elvesztését jelentette, amelyre az északkeleti területeknek nagy szüksége lett volna.

Ciprus: kicsi a bors, de erős

Ciprus Máltával együtt az egyik legkisebb országként csatlakozott a közösséghez 2004-ben. Az EU-átlaghoz viszonyított GDP/fő mutatóban a legmagasabb értékkel (91%) rendelkezett, amely a csatlakozáskor több, mint 2,6-szorosa volt a román és bolgár szintnek. A gazdasági teljesítmény megőrzése a 2008-as gazdasági válság következtében kihívásokkal teli volt: 2009-2013 között a gazdaság négy egymást követő évben is zsugorodott összességében, 2013-ra a foglalkoztatottság (67,2%) az EU átlag (66,8%) közelébe esett vissza.

2014-2020 között Ciprus több, mint 1,1 milliárd eurót kapott az EU kohéziós forrásaiból, amelyeknek egy részét a 2015. évi migrációs válság hatására az ellenállóképesség javítására használt fel. Az időszakban megvalósult beruházások a GDP 0,7%-át jelentették. A migrációs válság hatásaitól eltekintve, a 2014-2020 között a prioritások szerinti forrásallokáció hasonló arányokat mutatott, mint a 2021-2027 időszakra tervezett. A nemzetközi kihívások miatt a jelenlegi időszakban a zöld átállást elősegítő támogatást több mint kétszeresére, 780 millió euróra emelték, ami Ciprus kohézióra szánt (EU és tagállami) forrásainak több, mint fele (52%). A kohéziós forrásokból 222 millió eurót allokálnak a munkaerőpiac támogatására és a foglalkoztatottság növelésére. A zöld intézkedések döntő többségét a megújuló energiaforrások arányának (18%-kal történő) növelésére fordítják 2029-ig. A prioritások között a kutatás és innováció támogatása is helyet kap, amely 106,9%-a már jelenleg is meghaladja az EU-átlagot.

A kohéziós források alacsony mértéke a hatékony felhasználása ellenére azt eredményezte, hogy Ciprus GDP/fő teljesítménye a 2011. évi 97%-ról 2022-re 91%-ra esett vissza. Ehhez hozzá kell tenni, hogy közben egyfelől a kohézió átlagos üteme is nőtt az EU-ban, másfelől a gazdasági válság országonként eltérően hatott a nemzetgazdaságokra. A területi és társadalmi konvergencia továbbra is feladata az államnak, amelynek megvalósítását a görög-török megosztottság és eltérő elképzelések tovább nehezítenek. Ez még inkább prioritássá vált, arra tekintettel, hogy szegénység kockázatának kitett emberek arányszáma 17,9%-ra, a külvárosokban fennálló munkanélküliség 9%-ra nőtt 2021-ben.

Málta: magasabb foglalkoztatottság, dinamikus GDP/fő növekedés

Az ország a 2004. évi csatlakozás után úgy a foglalkoztatottságban, mint a gazdaság teljesítményében (GDP/fő) kezdetben jelentősen elmaradt az uniós átlagtól. Egyik legkisebb méretű szigetországként a legnagyobb népsűrűséggel rendelkezik, mely a költségvetési időszakokban determinálta a kohéziós források alacsonyabb volumenét. A 2007-13-as időszakban a középpontban a munkanélküliség csökkentése, a nyitott(abb) máltai gazdaság kihívásainak kezelése, a GDP arányos államadósság mérséklése állt. Ezutóbbi 2013 elejére elérte a 72,1%-ot. 

A 2014-2020-as időszakban Málta 75%-os abszorpciós rátával használt fel közel 0,9 milliárd eurót, amelynek segítségével a GDP 0,7%-át jelentő beruházást valósított meg.  A 2021-2027-es időszakban az EU kohéziós forrásallokáció közel 20%-kal növekszik, ugyanakkor az ország továbbra is a harmadik legalacsonyabb összeget kapja. Az 1,2 milliárd euró legnagyobb részét (40%) immáron a zöld átállásra tervezik fordítani, amelynek középpontjában az Olaszországgal összeköttetést jelentő villamosenergia interkonnektor fejlesztése áll. A zöld átállás mellett a kutatás és innováció támogatása is a prioritások között szerepel.

Még kevésbé hatékony forrásfelhasználással is, a foglalkoztatottság a 2013. évi 66,2%-ról 2022-re magasan az EU-átlag felé, 81,1%-ra emelkedett. 2022-re Málta GDP/fő volumene 102%-a lett az EU-átlagának, amely a cikksorozatunkban vizsgált államok közül a legkiemelkedőbb adat. Mindazonáltal a belső kohézió üteme továbbra is lassabb. Málta mérete és lakosságszáma végett egy NUTS-2 régió: ugyanakkor a fővárosi szigetcsoport 105%-a, míg Gozo sziget csak 65%-a az uniós GDP/fő átlagnak. Így nem véletlen, hogy több, mint 34 millió eurót allokálnának ez utóbbi vidéki területeinek fejlesztésére.

Értékelés: kohéziós források, mint a fejlődés motorjai

Cikksorozatunk végén megállapíthatjuk, hogy a vizsgált államok körében világosan látszanak az EU kohéziós politikájának eredményei. A költségvetési időszakokban a nemzetközi kihívásokra (is) reagálva a szakpolitika különféle átalakulásokon ment keresztül, a kohéziós források az elmúlt majd húsz évben a legtöbb tagállamban hozzájárultak a foglalkoztatottság növeléséhez, az országok gazdaságának (GDP/fő tekintetben) EU-átlaghoz való közeledéséhez és a NUTS-2 régiók – bár eltérő ütemű – felzárkózásához.

Az Európai Unióhoz való csatlakozáskor egy állam sem haladta meg az EU-átlagot a GDP/fő tekintetében, az elérni kívánt szinttől jelentősen elmaradtak. A legnagyobb értéket Ciprus tudhatta magáénak 91%-kal, míg Románia és Bulgária 2007-ben csupán az EU-átlag 37-41%-át érte el – Magyarország a középmezőnyben helyezkedett el 63%-kal. Mára kiemelendő, hogy – habár alacsony bázisról – több, mint 10 év távlatában Ciprus és Szlovákia kivételével minden ország közeledni tudott a (növekvő) EU-átlaghoz a kohéziós források segítségével, ugyanakkor csak Málta (102%) volt képes meghaladni azt 2022-re.

A foglalkoztatottság mértéke a vizsgált államok körében már a csatlakozáskor is hasonló volt, mint az EU-átlag, ugyanakkor az oktatás és képzésre, munkaerőpiacra és munkahelyteremtésre fókuszált beruházásokkal 2022-re a legtöbb ország meg is tudta haladta azt. Míg csatlakozásuk évében kizárólag Csehország, Észtország és Szlovénia tudta meghaladni az átlagos értéket, addig a 2022. évi átlagos szinttől csak Horvátország és Románia maradt el 2022-ben.

Tanulságos látni, hogy az országok szerinti fejlettségi különbségek csökkentek ugyan, de a belső kohézió, a régiók fejlettségi szintjeinek egymáshoz való konvergálása lassú. Ennek oka, hogy a fejletlenebb régiók kevésbé képesek megfelelni a nemzetközi környezet kihívásainak. Így annak ellenére, hogy nagyobb forrásokban részesülnek a kohéziós alapokból, a foglalkoztatásban és GDP/fő növekedésben mért kohézió üteme eltérő az egyes országok strukturális berendezkedésétől függően. 

A vizsgált országok összevetésében az alábbiak látszanak: az adott ország EU-átlaghoz való felzárkózásának motorjai elsősorban a fővárosi régiók, amelyekben – Bulgária kivételével – a foglalkoztatás és a GDP/fő is jelentősen meghaladja az országos átlagot; a város-vidék közötti fejlettségi szakadék továbbra is érzékelhető, ezért a munkaerőpiac és oktatás fejlesztése a zöld átállás mellett mindenütt prioritást élvez. A forrásfelhasználás eltérő hatékonysága (abszorpció) az államok különböző ütemű felzárkózását eredményezte. Miközben Bulgária, Horvátország és Szlovákia számára a mai napig ez az egyik legnagyobb kihívás, addig Lengyelország és Románia esetében a fejlődés gyorsabb ütemét segítette elő.