A magyar és a lengyel politikai helyzetet tekintve látható, hogy az Európai Unió eddig csak minimális eredményeket ért el a tekintélyelvű rendszerek erősödésével szemben. Bár a jogállamiság megsértéséből eredő kérdésekkel kapcsolatos viták új politikai mechanizmusokat hívtak életre az államszövetségben, eddig egyik sem bizonyult hatékonynak, sőt, némelyik még vissza is üthet az EU intézményrendszerére nézve. A megoldás viszont ott lehet az Európai Bíróság kezében - kezdi a Visegrad Insighton megjelent elemzését Zgut Edit, a varsói Political Capital intézet külpolitikai szakértője.

Zgut kiindulópontja, hogy Brüsszel először vetette be az uniós jogi atombombaként emlegetett hetes cikkely szerinti jogi eljárást Varsó ellen, mert a lengyel kormány nem hajlandó változtatni igazságügyi "reformján", amelynek lényege az, hogy közvetve az ország irányítói nevezhetnék ki a legkisebbtől a legmagasabb szintekig a bírókat. Így pedig a politikai ráhatás miatt - a brüsszeli álláspont szerint - sérülne a bíróságok függetlensége.

Kapcsolódó

A jogszabályt eredetileg épp az Orbán-kormány ellen irányuló lehetséges elrettentésként lengették be 2014-ben, de Magyarország ellen még nem alkalmazták. Az eljárás korai figyelmeztető eszköz volt, amelyen keresztül a bizottság (EB) a vitákat rendezhette az érintett tagállammal. Miután a lengyelekkel nem sikerült kulturált párbeszédet folytatni, az EB decemberben elindította a "nukleáris opciót", amelynek célja a lengyel szavazati jogok felfüggesztése az uniós döntési mechanizmusokban. Ez példátlan az EU történetében: még a jobboldali Jörg Haider osztrák kormány ellen sem vonták meg a voksolási jogot, pedig a tagállamok ekkor olyan méretű konfliktusba kerültek Béccsel, hogy néhányan egyoldalú gazdasági szankciókat vezettek be Ausztria ellen.

Az EU a lengyel kormányzópárt, a PiS ellen nem azért lép fel erősebben, mint teszi azt a Fidesszel szemben, mert nem tagja az Európai Parlament (EP) legbefolyásosabb pártcsaládjának, az Európai Néppártnak (EPP). Hanem azért, mert a PiS több mint 13 olyan törvénycikkelyt vezetett be, amely a végrehajtó hatalom alá rendeli az igazságügyi ágat, amelyre még a magyar kormány sem ragadtatta magát.

A magyar trükk: taktikai visszavonulások

Összehasonlításképpen, Magyarország ügye csak a 7. cikk szerinti eljárás kezdeti szakaszában áll, és nem is konkrétan egy a varsóihoz hasonló méretű intézkedés miatt van konfliktus az Orbán-kormány és az EB között. Az eddigi Sargentini-, Tavares- és LIBE-jelentésekben kifogásolják többek között a civil szervezetek regisztrációjáról szóló törvényt, a CEU ellenében elfogadott felsőoktatási törvénymódosítást, de kritizálják a rendszerszintű korrupciót is.

Bár a demokratikus rendszer "illiberalizációja" Magyarországon a legelőrehaladottabb, amikor a négy visegrádi országról van szó, az Európai Bizottság nem foglalt hivatalos álláspontot arról, hogy a jogállamiság rendszeres veszélyben lenne, épp azért, mert sörétes puskával lőhetnének a hazánkkal kapcsolatos jogi anomáliákra, annyi van belőlük. Ezt pedig rendre ki is használta a magyar kormány: a kétharmados többségének köszönhetően Orbán Viktor hosszú időn keresztül könnyedén játszhatta azt, hogy a kényes ügyekkel elment a falig, majd arcvesztés nélkül kigyomlálta a bizottság által kifogásolt passzusokat a jogszabályaiból, mielőtt az eljárások beértek vagy beértek volna. Így végül célt is ért, de engedett is az uniós kritikáknak is.

Szemben a lengyelek igazságügyi reformjával és a bíróságok átalakításával, amikor Magyarország hasonlóba fogott, nem harcolt a végsőkig. A bírák korai nyugdíjazásakor a jogszabályt 2012-ben elkaszálta az Európai Bíróság, de eddigre már - a szerző szerint - a Fidesz már több számára nem kívánatos bírótól megszabadult.

Ott vannak a külföldi barátok is

A magyar kormány, vagyis az azt alkotó Fidesz-KDNP szövetség legnagyobb védőernyője mégsem a hazai kétharmados többség: a pártok tagjai a legnagyobb EP-frakciónak, az Európai Néppártnak (EPP). Ebben a legbefolyásosabb német delegáció mindeddig rendre bevédte Orbán Viktort mivel szüksége van a magyar konzervatív EP-képviselők 12 szavazatára, hogy megőrizze a frakció parlamenti többségét. Bár próbálták pacifikálni a magyar miniszterelnököt, stratégiájuk kudarca nyilvánvaló, miután a hetedik alkotmánymódosítás és a Stop Soros törvény is elfogadásra került Magyarországon az áprilisi választások után - írja Zgut Edit.

A külpolitikai szakértő arra is emlékeztet, hogy Orbán üzenetet küldött az európai pártcsaládjának is: ha nem hagynak fel a folytonos kritizálásával és bírálatával, akkor az is lehet, hogy a 2019-es uniósképviselő-választások után átlépnek egy olyan EP-pártcsaládba, amelyik toleránsabb velük. (Más elemzők szerint már a populista európai pártokkal a 2019-es választás után létrehozhatják a saját pártcsaládjukat.)

Az EPP-tagság fontosságát tükrözi az a tény is, hogy Jaroslaw Kaczynski pártját kevésbé védte meg a súlytalan, euroszkeptikus ECR képviselőcsoport. Amíg a bizottság júniusban elindított a jogsértési eljárást Varsó ellen, addig az Orbán-kormány ellen nem, ez a példa pedig bizonyítja azt is Zgut szerint, hogy a jogi mechanizmus képtelen megakadályozni egy autoriter rendszer megerősödését valamely tagállamban, ha annak kormánya jó frakcióban ül. Viszont a lengyelek igazságügyi reformja ellen elindított jogállamisági eljárás se érhet sokat: amíg a kormány maga nevezheti ki a számára kedves bírókat, az eljárás alatt lecserélhetik az "ellenséges" testületi tagokat.

Viszont az EPP ereje megmutatkozhat szeptemberben az Európai Parlamentben: mind Varsó, mind Budapest ügye napirenden lesz. A hónap közepén tárgyalják majd a LIBE-jelentést, amely a magyar kormány elleni uniós 7. cikkely szerinti eljárást vonhatja maga után. Ehhez viszont az kell, hogy a javaslat átmenjen a parlamenten, majd az Európai Bizottság elé kerüljön. Ott viszont az összes tagállamnak támogatnia kell az eljárás elindítását, hogy az elkezdődhessen, de a lengyelek és a magyarok is kimenthetik egymást.

Uniós lakmuszpapír

Kim Lane Scheppele, amerikai alkotmányos törvényhozó korábban ezért azt javasolta, hogy a hetes cikkely szerinti eljárást egyszerre indítsák Budapest és Varsó ellen. Szerinte ezzel a két ország nem vétózhatná meg, hogy egyikük vagy másikuk szavazati jogát felfüggesszék. (Ötletét korábban a Napi.hu részletesen bemutatta ebben a cikkben.)

Ezt viszont Zgut szerint nem lenne könnyű elérni: az EP-ben nagy egyetértésre lenne szükség és kevés lehet az Európai Tanácsban széleskörű politikai konszenzusa is a közös eljárás lefolytatásához. Ha egyáltalán jogilag kivitelezhető.

Következésképpen az EU-szerződés hagyományos eszközei kevésbé képesek kezelni ezt a helyzetet. Ez vezethetett ahhoz is, hogy a bizottság májusban megváltoztatta korábbi véleményét, és merész javaslatot tett a 2020 utáni többéves költségvetési keretre vonatkozóan. E terv szerint az EB az uniós pénzeszközök kifizetését bizonyos követelményekhez - mint például az uniós korrupcióellenes ügyészséghez való csatlakozáshoz köti -, valamint a jogállamisághoz köti - olvasható az elemzésben.

A jogállamiság feltétele az EU-szerződések 322. cikkén alapul, amelyek már kötelezik a tagállami hatóságokat arra, hogy megfelelően kezeljék az uniós támogatásokat, a szabálytalan felhasználásukat pedig üldözzék. Brüsszel új gyakorlata szerint, ha az igazságszolgáltatás függetlensége sérülne vagy az uniós támogatási alapokat érintő csalás kockázata felmerülne, az érintett tagállammal szembeni szankciókat csak a tagállamok minősített többsége akadályozhatná meg, de nem kellene 100 százalékos egyetértés, mint a hetes cikkelynél.

Látszik, hogy a két visegrádi ország a célpont: míg Lengyelországot az igazságszolgáltatási módosítások, addig Magyarországot a szabálytalanul elköltött EU-források magas, míg az elindított hatósági eljárások alacsony aránya miatt támadhatják. Utóbbira az EU-s csalás elleni hivatal, az OLAF is panaszkodott is több ügyben.

A baj csak az, hogy az uniós jogban hevenyészetten tisztázott fogalom a jogállamiság. Lényegében minden tagállam azt érthet alatta, amit csak akar, mivel az EU Alapjogi Chartája csak az alapvető jogokat sorolja fel, az államok működésére kevés instrukciót ad.

A bíróság jelenthetik a megoldást

Viszont van egy fegyver, amelyik eddig is végig ott volt az uniós döntéshozók kezében, de eddig nem használták, vagy nem tudták, hogy milyen hatékony eszközzel is bírnak. A szakértő szerint az Európai Bíróság (ECJ) valódi eredményeket érhet el a renitens tagállamokkal szemben ebben a sehova nem vezető jogi csűrés-csavarásban.

Zgut két példát említ, amikor a bíróság szembement a lengyel kormánnyal, kimondva azt, amit a hetes cikkely szerinti eljárás még csak mint feltételes problémát kezel. Vagyis, hogy a lengyel bíróságok elveszíthették függetlenségüket, pártatlanságuk nem biztosított, az emberek tisztességes eljáráshoz való joga is sérülhetett a jelenlegi rendszerben.

Elsőként azt hozza fel, hogy a lengyel hatóságok Írországhoz fordultak egy kiadatási ügyben, a luxemburgi székhelyű testület pedig úgy ítélt, hogy Írország Legfelsőbb Bírósága dönthet arról, hogy kiadja-e foglyot annak a Lengyelországnak, mert ott vitatott a bíróságok függetlensége. Egy másik jogesetben pedig Portugália fordult az ECJ-hez egy gyanúsított kiadatási kérelme kapcsán. A bíróság pedig itt is kimondta: csak úgy adható ki egy fogoly, ha a kérvényező országban a bíróságok külső nyomás nélkül pártatlanok lesznek az ügyében, ez viszont a lengyeleknél egyáltalán nem magától értetődő.

Lényegében tehát leírták, hogy a varsói igazságügyi reform sérti a jogállamiságot. A két ügy egyrészről azért jelenthet áttörést, mert Brüsszel augusztusban fordult az Európai Unió Bíróságához, hogy végleges döntést hozzon a PiS-kormány igazságügyi átszabásáról. Ezenkívül a lengyel Legfelsőbb Bíróság maga is a luxemburgi bírósághoz fordult a kormányzási intézkedések felülvizsgálatára. A varsói testület ilyen módon igyekszik időt nyerni, mivel a szóban forgó törvény végrehajtását az EU bírósági határozatáig felfüggesztették, de akár meg is üthetik magukat emiatt - részletezi a szakértő.

Az Európai Bíróság független aktorként foglalhat állást egy jogállamisági kérdésben, amely a renitens tagállamok büntetésének kulcsa lehet. Még akkor is, ha a lengyel kormány már jelezte, hogy a számukra esetlegesen kedvezőtlen ítéletet figyelmen kívül hagyják majd. Viszont az Európai Bizottság viszont minden bizonnyal figyelembe veszi majd, így ez alapján befagyaszthatja az uniós támogatásokat Lengyelország és Magyarország számára.

A cikk logikája alapján a trükk tehát az, hogy míg az uniós jog nem tisztázza egyértelműen a jogállamiság fogalmát és kritériumait, addig a bíróság dönthet a kérdésről. Márpedig az itt született ítéletek kötelező érvényűek, valamint bizonyos fokig precedens erővel bírnak. Így megvan a fegyver az unió kezében, hogy az egymást bevédő Budapest és Varsó ellen úgy osszon pofonokat, hogy az fájjon is, a következmények elől pedig ne lehessen elmenekülni.

Ha a testület kimondja a jogállamiság megsértését, akkor az új költségvetési tervezetben megvan a kulcs az EU-s támogatások kifizetésének blokkolására is.

A fotó forrása: AFP Photo/Janek Skarzynski.